НОВЫЙ ВАРИАНТ ЗАКОНОВ ОТ 08 АПРЕЛЯ КАМУФЛИРУЕТ, НО НЕ РЕШАЕТ ПРОБЛЕМУ
Комментарий к НОВЫМ ТЕКСТАМ законопроектов «Об опеке и попечительстве»

и «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации…»,

подготовленным Комитетом Государственной Думы по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству и представленным 08 апреля 2008 г, на Экспертном совете в Комитете Госдумы по делам женщин, семьи и детей



08 апреля 2008 года появился новый текст законопроектов, представленный на 2 чтение 09 апреля 2008 года.

По этому тексту имеются серьезные замечания:

1. Разработчики представляют этот вариант как законопроект, в котором гарантировано, что договора с патронатными семьями, заключенными до 01 сентября 2008 года, сохранят свою силу (Статья 32 зак-та «Об опеке..») и что закреплен патронат http://www.mk.ru/blogs/MK/2008/04/08/russia/347577/

На наш взгляд, эта норма носит камуфляжный характер и не может быть реализована де-факто. Договор о патронатном воспитании утрачивает силу с утратой полномочий одной из сторон договора, а именно, «учреждения по патронату». А такие учреждения теряют права на заключение таких договоров, установленные в региональных законах, т.к. согласно П. 4 Статьи 6 зак-та «Об опеке..» на учреждения могут возлагаться только полномочия по «выявлению детей .. и подбору и подготовке семей..» и ничего больше, т.е. не выбор для ребенка конкретной семьи, не заключение договора о патронате и не сопровождение семей после устройства».

Просто «взаимодействием» с учреждениями (согласно части 3 статьи 6) проблему предоставления таких услуг не решить, т.к. для возможности активно взаимодействовать, учреждения должны иметь эти виды работ в уставе, иметь штаты и т.п. А если нет функций, нет и устава и штатов.

В любом случае эти семьи потеряют имевшуюся гарантированную и организованную помощь специалистов учреждений по патронату и вынуждены будут взять на себя обязанности, которые раньше выполняли сотрудники этих служб. Т.е. начать все заново и на новых условиях, что является ухудшением положения и семьи, и ребенка.

2. Далее, законопроект определяет патронатное воспитание как «опеку по договору» и как форму, регулируемую только региональными законами (Часть 1 статьи 14). Это не верно по сути: патронатное воспитание предполагает разграничение прав по защите прав ребенка между

- патронатным воспитателем

- учреждением по патронату (перепрофилированным детским домом)

- иногда и органом опеки.

Опека же означает передачу всех прав опекуну (п. 1) статьи 2 зак-та об опеке).

Т.е. суть отношений при патронатном воспитании будет утрачена и затененена на выхолощенный суррогат. Определение патронатного воспитания как опеки по договору означает подмену и искажение уже вошедшего в практику и устоявшегося понятия, что недопустимо.

Так, в настоящее время в Российской Федерации насчитывается 3607 патронатных семей, в которых воспитывается 5124 детей. Законы о патронатном воспитании по состоянию на 01 января 2008 года приняты в 42 регионах Российской Федерации. В 31 регионе патронатное воспитание определяется как форма устройства ребенка в семью, в 11 - как форма воспитания в учреждении для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. В регионах имеется большой интерес к развитию этой практики. К нам постоянно приезжают люди из регионов и просят передать опыт. Только за 2007 год поступило 17 запросов от новых регионов.

В 80 % этих регионов при патронатном воспитании применятся разграничение прав и обязанностей по защите прав и интересов ребенка между учреждением по патронатному воспитанию, которое является уполномоченной организацией по патронатному воспитанию, и патронатным воспитателем.

В 49% регионов договор о патронатном воспитании заключается между органом опеки и попечительства, учреждением по патронату и патронатным воспитателем, в 34% регионов - между только учреждением и патронатным воспитателем, в 17% - между органом опеки и попечительства и патронатным воспитателем. В большинстве регионов применяется как долгосрочный патронат (до 18 лет), так и краткосрочный (гостевой). В ряде областей применятся пост-интернатный патронат. Также в 31% регионов законом установлен социальный патронат как форма профилактической работы с ребенком, проживающим в семье в социально опасном положении.

Разнобой концепций требует внесение патроната в ФЗ при сохранении основы этой формы.

Нужно ввести специальную главу в СК РФ о патронатном воспитании, чего не сделано.

3. Необходимо оставить основу отношений, возникающих при патронате, а именно:

- разграничения прав по защите прав и интересов ребенка между семьей и учреждением по опеке и попечительству (не сделано)

- договорной характер передачи прав патронатной семье. Это тоже теперь запрещено, потому что вообще отменена возможность возникновения отношений «из договора» - в соответствии с п. 2 и 3 статьи 14 проекта ФЗ «Об опеке..» требуется вынесение акта при назначении опеки по договору. Т.е. договор – не по поводу передачи прав, а для установления дополнительных условий. Это серьезная смена всей парадигмы, которая не оправдана (вынесение акта при опеке по договору) и даже вредна, т.к. приводит к обюрокрачиванию передачи детей.

Заметим, что региональный опыт патроната как «опеки по договору» уже есть и крайне неудачен: в тех 17% регионов, где договор заключен с органом опеки и попечительства, патронат не развивается вообще: напр., в Мурманской области за 2007 год в патронатную семью не передан ни один ребенок. Разработчики берут вариант, который на практике показал себя как наихудший и возводят его в правило для всех.

Заметим также, что возможность «разграничения законного представительства» уже заложена в федеральном законодательстве:

Пункт 2 Ст 71 СК РФ и Пункт 2 Статьи 74 СКРФ лишение родителей родительских прав и ограничение родителей в род. правах не освобождает родителей от обязанности по содержанию ребенка (часть обязанностей остается у родителей, т.е. есть разграничение прав между родителями и опекунами);

Пункт 2 Статьи 64 СК РФ – в случае разногласий между родителями и детьми орган опеки назначает представителя для защиты прав;

Статья 1015 ГК РФ – Доверительный управляющий имуществом подопечного – может быть коммерческая организация или некоммерческая организация;

П.8 статьи 10 данного законопроекта «Об опеке» – полномочия распределяются между несколькими опекунами – физ. лицами актом органа опеки и они несут солидарную ответственность;

Согласно пункту 5 статьи 15 законопроекта, вводят возможность запретить выполнение тех или иных действий опекуном или установления дополнительных требований к осуществлению прав и обязанностей опекунов. Однако, авторы не предусматривают адекватной замены для недостающих полномочий опекуна в той части, которая была урезана. Видимо, обязанности эти выполняет орган опеки и попечительства, т.е. тем самым законопроект – таки предусматривает разграничение прав и обязанности по законному представительству (орган опеки – опекун).

Поэтому нет препятствий для введения разграничения законного представительства между учреждением и патронатной семьей. А это сделать необходимо, т.к. именно это составляет механизм вывода детей из учреждений (они становятся ответственными за вывод ребенка в семью и за качество в семье).

4. В законопроекте не введено единое управление процессом защиты прав ребенка.

Разработчики дополняют категорию детей, уже оставшихся без попечения родителей детьми, находящимися в ситуациях «при создании действиями или бездействием родителей обстановки, представляющей угрозу жизни или здоровью детей или препятствующей их нормальному воспитанию и развитию». Эту категорию детей будут трактовать как предусмотренную в ст. 77 СК РФ. Те разработчики отказались от процессного пошаговой защиты прав ребенка и ограничились лишь расширением констатирующего определения категорий детей, которые уже остались без попечения. Т.е. тем самым органу опеки и попечительства не поручено вести работу по защите прав детей в семьях, находящихся в социально опасном положении, где есть угроза изъятию, но прямых оснований для изъятия нет. А именно из этих семей впоследствии и забирают детей. Сейчас с такими семьями никто не работает, в т.ч. органы соцзащиты.

Нужно ввести единую категорию для ребенка, подлежащего защите, и необходимо поручить защиту прав таких детей органу опеки и попечительства (Ст.64, ст. 121 СК,).

Необходимо определить понятие «социальное вмешательство в семью» в семью и «социальный патронат как форму защиты прав ребенка».

5. Предварительная опека – Статья 12: очень опасная норма о возможности передачи детей необследованным гражданам.

6. Второй закон «О внесении изменений..» повторяет и еще раз фиксирует деструктивные позиции проекта ФЗ «Об опеке..» и не содержит важнейших позиций о патронатном воспитании, социальном патронате, о категориях детей и о возложении нужных для работы (а не 1-2-х) полномочий на учреждения по опеке и попечительству.

Также в новой редакции статьи 152-2 СК РФ в части, регулирующей «гостевой режим», фиксируется, что такая передача может осуществляться к необследованным гражданам, по решению учреждения, не получившего полномочия на эти действия от органа опеки и попечительству (не проверенного на пригодность к выполнению такой работы, не получившего лицензию). Также сказано, что срок помещения ребенка должен быть не более чем на 1 месяц и что в исключительных обстоятельствах «непрерывный срок временного пребывания ребенка в семье не может превышать три месяца». Т.е. законопроекты стоят на защите интернатов: ребенка обязаны отрывать от семьи, в которой он прижился, и возвращать в интернат, или семья должна будет брать ребенка под опеку, что в отсутствии сопровождения (патроната в нашем варианте) во многих случаях оказывается невозможным.

Вывод:

- Ликвидация патронатного воспитания в устоявшейся форме и замена другой формой с тем же названием, т.е. де-факто расторжение договоров со всеми патронатными семьями;

- Превращение учреждений по патронату в обычные детские дома (опять ре- институциализация);

- Ликвидация активного сопровождения семей (если патронат будет опекой по договору, то дети не будут больше состоять на обслуживании таких учреждений, т.е. не будут получать те услуги, которые сейчас имеют);

- Ликвидация регионального социального патроната;

- Старый подход к управлению в системе органов опеки вместо процессного управления, заложенного в региональных законах о патронате (невозможность планирования попечения, пересмотра планов по защите прав, отсутствие профессиональных служб).

Таким образом, разработчики

- не учли практический опыт работы по патронатному воспитанию,

- исказили суть отношений в патронатной семье,

- и отказавшись от регулирования патроната на федеральном уровне, тем самым отказали в гарантированном финансировании выплат на патронат из федерального бюджета (субвенции),

- законсервировали ведомственный подход к защите прав детей (каждое ведомство защищает своих детей), нет возможности простроить защиту каждого ребенка как ему нужно, а не как нужно ведомству.

Тем самым, законопроект явно приведет к ухудшению положения и защищенности прав детей и семей.

Мы просим не допустить ликвидации позитивного опыта и защитить позитивный опыт работы по патронату во многих регионах нашей страны – ту организацию работы, которая дает результат: 95% качественно устроенных детей.



С уважением,

М.Ф.Терновская, от имени :

коллектива Детского дома № 19 – «Центр патронатного воспитания» (г. Москва)

и 120 патронатных семей, воспитывающих 138 детей.

Как Лахова запретила патронат.
В конце апреля 2007 г. на рассмотрение Государственной думы депутатами Лаховой, Крашенинниковым и др. были внесены новые редакции законопроектов «Об опеке и попечительстве» и «О внесении изменений в некоторые законодательные акты РФ в связи с принятием федерального Закона «Об опеке и попечительстве».

Эти законопроекты запрещали патронат, как деятельность по семейному устройству сирот со стороны организаций, которые не являются органами опеки и попечительства.

Этому предшествовали обращения депутата Лаховой в Генеральную прокуратуру и выступления, в которых она указывала на незаконность патронатной формы воспитания детей-сирот.
14 мая 2007 г. Лахова обратилась к первому вице-премьеру Медведеву с письмом, в котором подробно изложена ее позиция по этому вопросу.

Она пишет о патронате, что «эта форма воспитания детей-сирот противоречит федеральному законодательству, создает реальную угрозу правам и интересам детей и не сокращает их числа в сиротских учреждениях». Главное противоречие патроната действующему законодательству Лахова видит в РАЗДЕЛЕНИИ ЗАКОННОГО ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВА РЕБЕНКА МЕЖДУ ПАТРОНАТНОЙ СЕМЬЕЙ И УЧРЕЖДЕНИЕМ ПО ПАТРОНАТУ ПРИ УСТРОЙСТВЕ СИРОТ В СЕМЬИ.

25 мая 2007 г. Лукин, Очирова, Терновская, общественные и патронатные организации из Москвы и регионов проводят пресс-конференцию в защиту патроната.

Лахова не находит поддержки у Медведева и Генпрокуратуры. Уже 8 июня Медведев дает Минобрнауке Поручение № ДМ-П12-2777 о разработке нормативной правовой базы, регулирующей деятельность по организации патронатного воспитания.

В основу этой работы положен 12-ти летний опыт работы организаций по патронатному воспитанию в 42 регионах России и плановая законопроектная деятельность Минобрнауки.

В сентябре 2007 г. законопроект разработан, в пояснительной записке к нему Минобрнауки пишет, что «Требует совершенствования система работы по устройству детей, оставшихся без попечения родителей, на воспитание в семьи граждан. Практика убедительно доказывает, что важным условием эффективности этой деятельности является подбор, подготовка и последующая поддержка граждан, взявших на воспитание детей (далее – приемные родители), для чего необходимо создание соответствующих
профессиональных служб. Необходимость этого подтверждается статистикой
возврата детей в интернатные учреждения из замещающих семей. Так, в России в 2006 году отменено более 1 тыс. решений о помещении ребенка на воспитание в семью только по причине невыполнения приемными родителями обязанностей по содержанию и воспитанию детей, более 30 – по причине жестокого обращения с детьми. Свыше 2,5 тыс. решений об устройстве ребенка в семью отменено по инициативе приемных родителей».

Обосновывая необходимость социального патроната, министерство указывало:
«Несмотря на принимаемые федеральными и региональными органами государственной вла-сти меры, в России не снижается число детей, оставшихся без попечения родителей, в том числе детей, находящихся в интернатных учреждениях. Ежегодно выявляется более 120 тыс. детей, оставшихся без попечения родителей. Примерно 80 процентов из них – так
называемые «социальные сироты», оставшиеся без родительского попечения не по естественным причинам (смерть или болезнь родителей), а по «социальным» (прежде всего, по причине уклонения родителей от исполнения своих обязанностей по воспитанию детей). …

Основными причинами такого положения являются: отсутствие в законодательстве норм, обязывающих органы опеки и попечительства осуществлять профилактическую работу с семьями, в которых родители не исполняют обязанности по воспитанию своих детей;»

30 ноября 2007 г. на встрече с членами Общественной Палаты Медведев говорит о включении социального патроната в закон об опеке: «Есть тема, связанная с профилактикой социального сиротства. …. Сейчас новой Государственной Думе его (закон об опеке и попечительстве) предстоит принять в целом с учетом тех поправок, тех инициатив, которые были высказаны (и ко мне обращения поступали). Я думаю, что мы сможем обрисовать его содержание так, чтобы он ПРИНЕС ПОЛЬЗУ И НЕ СОЗДАВАЛ
ПРОБЛЕМ.»
Медведев еще раз поддерживает патронатное устройство сирот и правовую позицию Терновской: «ТО, ЧТО ГОВОРИЛА МАРИЯ ФЕЛИКСОВНА [ТЕРНОВСКАЯ, эксперт комиссии Общественной палаты по вопросам социального развития] по поводу тех
конструкций, которые существовали еще с советского периода. Я С ВАМИ АБСОЛЮТНО СОГЛАСЕН и считаю, что ничего плохого в их расширении на сегодняшний день (это конструкции, которые определяют форму устройства детей), ничего плохого в том, что мы создаем новые, нет. Потому что периодически я слышу от разных людей – и от прокуроров, и от депутатов, – что «не надо», и так вот есть опека и попечительство, традиционные как формы законного представительства, и есть усыновление как форма
возникновения кровнородственных связей. Но мир на этом не замыкается, и ничего страшного, если у нас появятся какие-то промежуточные вещи. Во всяком случае, их потенциал для нас сегодня очевиден, их нужно использовать. Ровно поэтому законом об опеке и попечительстве все-таки была интегрирована система патронатных семей.»

Но 11 апреля Дума принимает законопроект «Об опеке и попечительстве» в 3-м чтении, без социального патроната, а патронатное воспитание дается в редакции запрещающей разделение законного представительства между организацией по патронату и патронатной семьей.

Получается, что не добившись запрета патроната на основе действующего законодательства, Лахова пошла другим путем. Она добилась изменения законодательства, включив в него запрет на разделение законного представительства ребенка-сироты при его устройстве в семью, и теперь патронат, как форма семейного устройства основанная на этом разделении стал вне закона.

Сергей Колосков
www.pro-mama.ru